L'ANRU, les chiffres, le réel

Faire revenir le renouvellement urbain dans le droit commun de l’urbanisme

L’analyse en amont du modèle économique de l’ANRU et de la matrice financière des projets de renouvellement urbain devrait inciter les élus locaux à reprendre la main et à faire sans l’ANRU.

Malgré les efforts de communication déployés par l’ANRU pour mettre en avant son exemplarité en matière d’écologie, de qualité de vie, de développement social – en témoigne la célébration récente des 20 ans de l’agence –, l’agence est plus souvent assimilée à un État démolisseur qui sacrifie depuis trop longtemps un nombre incalculable de logements sociaux sur l’autel de la mixité sociale. C’est ce que dénonçait le collectif Stop aux démolitions ANRU lors d’une manifestation devant les locaux de l’ANRU le 7 février dernier, veille de la grande fête d’anniversaire, pour demander un moratoire sur les démolitions programmées. Pour évoquer leur souffrance, ses membres convoquaient les termes « épuration sociale » ou « déracinement ».
Dans l’interview qu’Anne Claire Mialot, directrice générale de l’ANRU, donne dans ce numéro, elle précise que l’agence ne peut se résumer à cela, en rappelant qu’elle finance également des réhabilitations, des équipements, des espaces publics, des constructions de logements sociaux. Le fait que l’ANRU subventionne également bon nombre de démolitions, n’aurait donc rien de dogmatique.
À qui la faute ?
Un cadre de l’ANRU, qui souhaite rester anonyme, me disait ne pas comprendre les reproches faits à l’agence, renvoyant la balle aux Villes et aux élus : si cette politique ne leur convient pas, pourquoi continuer à solliciter l’ANRU ?
Dans une autre interview, Anne-Claire Mialot précisait ce point dans une langue plus consensuelle : « Les projets sont ceux des collectivités territoriales, ils sont portés par les maires démocratiquement élus et donc légitimes à porter ces projets locaux. L’agence les finance, les accompagne, et s’assure que les grands principes de la politique de renouvellement urbain sont respectés. Les projets sont locaux, décidés au plus près des habitants, et accompagnés par l’agence ».
Elle adoptait la même ligne de défense lors de la conférence de presse du 7 février 2024 qui a suivi la manifestation : les collectivités et les élus ont le choix et sont responsables de leurs projets. Cet argument, les membres de la délégation Stop aux démolitions ANRU l’ont unanimement ressenti comme une manière insupportable pour l’ANRU de se déresponsabiliser de la part de l’ANRU, une posture inentendable( inacceptable) pour eux.
Pourtant, au-delà des éléments de langage, pourquoi ne pas aller au bout de l’argument selon lequel les élus ont le choix et explorer la possibilité « d’un renouvellement urbain sans ANRU » [SS1.1]? Puisqu’on nous le suggère.
Avec ou sans l’ANRU
Plutôt qu’un moratoire sur les démolitions, ne faudrait-il pas imaginer un moratoire sur la croyance selon laquelle tout projet de renouvellement urbain doit se faire avec l’ANRU ? Auquel cas nous n’aurions plus besoin de manifester notre dépit devant ses bureaux mais simplement d’apprendre à compter les plus et les moins, et de se rappeler que l’urbanisme n’a pas attendu l’ANRU pour exister. Et que le renouvellement urbain n’est rien de plus ou de moins que de l’urbanisme.
Car la question de l’indispensable présence de l’ANRU est toujours résumée de la même manière : parce que nous avons besoin de ses subventions de l’ANRU, nous sommes contraints de travailler avec elle. Fin du débat. Démarrent alors d’interminables bras de fer pour tenter d’infléchir la politique de l’ANRU, sans trop la contrarier non plus, au risque de ne pas être conventionnés et de perdre les subventions.
Mais personne ne pose jamais cette question pourtant centrale : avons-nous réellement besoin de ces subventions ? Quelles sont les contreparties aux démolitions ? Surtout, quand on met bout à bout les avantages et les inconvénients, les recettes et les coûts, que reste-t-il vraiment ? Pour résumer : que serait un projet de renouvellement urbain sans ces subventions ?
Pour le savoir, il faut se plonger dans une matrice financière ANRU et comprendre ce qu’on a réellement à gagner et à perdre à ce jeu (financièrement parlant). Sans l’ANRU, on perd les subventions, mais on gagne des recettes (de la charge foncière). [SS2.1]Jusque-là, c’est simple.
Commençons par la question des subventions. Tous les projets sont différents, mais les ordres de grandeur rencontrés sont relativement constants. Voici à quelle hauteur l’ANRU subventionne en moyenne les projets :

• La démolition de logements sociaux : 73,7%
• La reconstitution de logements sociaux : 12,2%
• Les équipements publics : 24,5%
• Les aménagements d’espaces publics : 26,1%

À coûts équivalents : démolir ou réhabiliter ?
Il semble délicat, à la lumière de ces chiffres – quand l’agence subventionne à 73% la démolition et à 12% la reconstitution de logements sociaux – de continuer à soutenir que la démolition n’est pas un dogme. Sur un projet récent que j’ai eu à mener, la collectivité s’était engagée à démolir une barre de logements pour un coût de 11 millions d’euros et 32 millions de reconstitution des logements sociaux , soit un total de 43 millions, dont 12 millions subventionnés par l’ANRU. Soit un reste à charge de 31 millions pour le bailleur social. Dans le même temps, le bailleur annonçait n’avoir plus les moyens de réhabiliter une autre barre, face à la barre démolie, qui allait donc rester en l’état. Or il se trouve que ces 31 millions à charge étaient précisément l’équivalent du coût de la réhabilitation lourde des deux barres (sur la base de 90 000 euros/logement).
Par cet exemple, on comprend donc qu’à coût équivalent :

• Avec l’ANRU, on démolit une barre et on en laisse une autre à l’abandon, puis on tente de reconstruire ailleurs (où ? quand ? avec quel foncier ?), pour un coût de 31 millions d’euros à la charge du bailleur.
• Sans l’ANRU, on réhabilite les deux barres, pour un coût de 31 millions d’euros à la charge du bailleur.
  Le subventionnement ANRU oriente clairement vers un scénario démolisseur, mais sans l’accompagnement financier substantiel de l’après : la reconstitution des logements sociaux démolis. [SS3.1]Dans le cas cité, on voit bien que les deux scénarios coûtent le même prix au bailleur social et que celui-ci n’a réellement besoin de telles subventions que si la démolition est « absolument nécessaire au projet ». Si la collectivité et le bailleur préfèrent réhabiliter, il faut faire sans l’ANRU.

Le trésor foncier
Pour les espaces et équipements publics en revanche, les subventions ANRU sont significatives et très utiles. En l’occurrence, toujours sur le même projet, les subventions ANRU pour ces postes-là s’élevaient à 10 millions d’euros. Somme considérable pour la collectivité. Mais, là encore, il convient d’analyser précisément ce qu’on gagne et ce qu’on perd. Notamment en pointant le manque à gagner que représente la présence de l’ANRU dans un projet urbain. Car il faut rappeler que l’ANRU est financée à 80% par l’association Foncière Logement , et qu’en contrepartie de ces financements, l’ANRU lui offre des terrains sur les projets urbains qu’elle subventionne. Privant ainsi ces projets de recettes liées à la vente de charge foncière qui pourraient potentiellement financer… des équipements et espaces publics. Logique classique d’économie urbaine de ZAC.
Toujours dans le projet précité, en imaginant récupérer les fonciers destinés à la Foncière Logement pour y faire de l’urbanisme « classique » et vendre de la charge foncière à des promoteurs, on pourrait dépasser le montant des subventions ANRU, soit environ 11 millions d’euros. Avec ou sans l’ANRU, ces équipements et espaces publics auraient donc trouvé leurs financements, mais pas de la même manière… Dans le premier cas[SS4.1], on est dans une logique de guichet, une sorte d’urbanisme de l’assistanat ; dans le second, dans l’économie urbaine classique d’un territoire qui créé tout simplement sa richesse, car il dispose de foncier.
Dans ce cas, il aurait été pertinent d’interroger la matrice ANRU et ses effets, avant de courir désespérément après un conventionnement. Ce cas n’est pas isolé : de nombreux projets de renouvellement urbain pourraient trouver un équilibre économique sans les subventions de l’ANRU. Il suffirait de faire l’exercice en amont. Il faudrait également arrêter de croire que l’ANRU est un label qui ferait venir les investisseurs et les promoteurs ; le seul moteur valable pour les acteurs de l’immobilier, c’est le foncier.
La question n’est donc pas forcément de changer ou d’infléchir les stratégies de l’ANRU, mais plutôt de se demander si tel ou tel projet a besoin ou non de l’ANRU. A priori, les projets dans lesquels les démolitions sont inévitables en ont besoin, les autres pourraient s’en passer dans bien des cas. Et pour reprendre les propos d’Anne-Claire Mialot, « les projets sont ceux des collectivités territoriales, ils sont portés par les maires » ; il faudrait donc que chacun – élus, techniciens, urbanistes – soit convaincu qu’il est possible de faire revenir le renouvellement urbain dans le droit commun de l’urbanisme.
Et pourquoi ne pas rêver, en attendant que cette conviction fasse son chemin, que les valeurs du tableau du bilan quantitatif de l’ANRU se lissent entre toutes les lignes, et que la démolition soit subventionnée, au même niveau que le reste, c’est-à-dire quand cela est strictement nécessaire, sans dogmatisme aucun.

L’association Foncière Logement fait partie du groupe Action Logement : « elle a pour vocation de produire des logements locatifs et en accession, afin de diversifier l’habitat dans les quartiers en renouvellement urbain et dans les villes où l’offre de logements est la plus tendue ». 79,8% des financements ANRU depuis 2004 proviennent d'Action Logement, soit 9,281 milliards d'euros. Source : Programme national de rénovation urbaine, Bilan quantitatif. Exploitation des données Agora et d'enquêtes, ANRU 2023, op. cit.